地方债务风险再次被官宣 房地产遇冷地方债务将何从

　　中国经济可能的“灰犀牛”——地方政府债务风险再一次被“官宣”。

　　11月2日，中国人民银行发布了《中国金融稳定报告(2018)》，对2017年以来我国金融体系的稳健性状况进行了全面评估。在“地方政府隐性债务分析”专题中，央行多次以“某省”为例指出地方政府具有实际偿付责任的新型隐性债务发展情况值得关注，一些地方政府违规融资的冲动较为强烈，与此相关的风险不容忽视。

　　财政部的数据显示，截至2018年9月末，全国地方政府债务余额182592亿元。其中，一般债务108779亿元，专项债务73813亿元;政府债券180027亿元，非政府债券形式存量政府债务2565亿元。

　　然而，央行所指最大的地方债风险并非来自于浮在水面上的显性债，而是规模更大、藏于水面之下的隐性债务。

　　与地方政府债务相关的，是土地财政。土地作为地方政府的优良资产，经常被注入到地方融资平台公司变相举债。土地出让金不仅是债务举借的依托，也是债务偿还的最终保障。

　　同样是财政部的数据，2018年1~9月，国有土地使用权出让收入42298亿元，同比增长32.1%。《中国2017年度财政预算执行报告》显示，对土地财政依赖度高的前五大省份分别为浙江、重庆、江苏、山东、江西，其中浙江达到了113.5%。

　　接受中国房地产报记者采访的多位业内人士表示，地方政府债务风险问题已成为当前中国经济的主要系统性风险之一。受益于长时间的地价和房价的连环上涨，地方政府融资平台公司用升值后的土地反复向银行等金融机构抵押，抬高了杠杆，一旦出现大规模的地方债违约必将把银行拖下水，引发系统性金融风险。

　　地方债压城

　　监管政策围追堵截之下，曾藏于水面之下的隐性地方债被揭开冰山一角。由于规模较大，增长较快，2018年以来中央多次发文规范和加强地方政府债务管理，并三令五申遏制地方政府隐性债务增长。

　　目前的隐性债务规模究竟有多大?在这份厚达近200页的报告中，央行也并没有给出答案。全国人大财经委员会主任李盛霖指出，从总的情况看，当前地方政府债务在可控范围内，问题比较突出的是隐性债务的风险。一是规模比较大，二是隐性债务集中在市和县两级，三是部分隐性债务对应的资产变现能力不强。

　　标普全球在2018年的一份报告中预计2017年中国隐性地方政府债务高达40万亿元人民币，相当于中国国内生产总值的60%，这一比例已经触及了国际警戒线。

　　如果利用Wind口径的城投企业的带息债务作为地方政府隐性债务的主要构成，那2017年的隐性债务规模约为30.1万亿元。到了今年7月底，隐性债务的规模达到了32万亿元。

　　交通银行金融研究中心高级研究员夏丹认为，甩掉拐杖是长期目标，但地方政府对房地产的依赖不减。以2017年地产投资占GDP比重来看，三亚最高达103.9%，海口47.52%，郑州、西安、贵阳、珠海等地比重近30%。直接地方债务是一方面，从财政部的说法来看有20万亿的隐性债务才是最大的风险，而长期以来地方政府融资最直接、最快速的方式就是土地出让，短期之内找不到其他更有效的替代。

　　据了解，伴随国家审计署在全国范围内对地方政府债务(尤其是隐性债务)规模进行全面摸底，不少地方已经或正在摸清当地隐性债务规模，并出台化解隐性债务方案。除了通过控制项目规模、处置存量资产、引入社会资本等方式外，更多的地方则是通过政府土地出让金或一般公共预算收入来偿还债务。

　　众和昆仑(北京)资产管理有限公司董事长柏文喜指出，通常土地出让金收入会占到全国年度总财政收入的30%~40%，少数地区甚至会超过财政收入的一半以上。卖地收入及来自房地产业的各项税费既是地方财政的最大收入来源，也是地方政府主要的偿债来源。因此，适当控制投资与建设规模，进而控制债务规模，应是地方政府化解债务风险可取的方向。

　　地方债与土地财政互相捆绑

　　隐性债务的危险性不言自明。

　　尽管财政部部长肖捷多次指出，按照新预算法规定，发行地方政府债券是地方政府举借债务的唯一合法形式，并将继续采取“开前门”和“堵后门”并举的措施，进一步规范和加强地方政府债务管理。但是许多地方政府依然将卖地视为缓解资金困境的生财之道，在其地方财政收入来源中，80%以上的收入来自于土地出让金，地方债的偿还高度依赖土地出让金。

　　上海易居房地产研究院统计数据显示，2018 年1~10月，40个典型城市土地出让金累计收入18019亿元。

　　随着房地产市场的分化调整，大部分地区房地产市场面临较大的运行压力，商品房及土地市场成交情况均不甚理想，但前10个月的土地出让金规模依然超出了历史同期水平。

　　分城市来看，前10月40城年初累计土地出让金排名前5的城市分别为杭州、上海、重庆、北京和武汉，累计土地出让金总额分别为2276.6、1445.3、1030.4、997.7和852.6亿元。

　　某银行地产信贷部工作人员称，现在的地方债一般都是省级政府通过债券市场发行，一是置换，二是新增，“借新还旧”是中央允放地方政府这么做的，我们银行也接收地方政府的抵押。从地方债和政府土地财政的角度来看，银行贷款往往以土地为抵押，而融资平台发行城投债融资时，也多以土地为担保。

　　当前全国各地针对房地产市场严苛的调控政策，确实给楼市降了温，但也锁死了流动性，致使地方政府卖地走进困局，最终传导到地方政府债务的化解上。

　　穆迪的最新数据显示，中国地方政府目前的债务总净额是30万亿元，这些债务基本上都是以土地及相关不动产作为融资抵押物从商业银行等金融机构获得贷款。

　　夏丹认为，如果从地方政府债务看房地产的下半场，更多的还需要从经济增长及行业供求关系来看，如果经济下行压力加大，而固定资产投资的其他领域发力不足，可能仍需要房地产开发投资做出贡献。目前的行业状况下，推出土地可能没有市场，整体溢价率在下行，流拍案例增多，反映房地产企业对未来的看法偏悲观，拿地趋于谨慎。这对于后续供给会造成压力。

　　地方债发行趋势放缓

　　近日，国务院办公厅印发《关于保持基础设施领域补短板力度的指导意见》(以下简称《指导意见》)。《指导意见》明确，要聚焦脱贫攻坚、铁路、公路、水运、机场、水利、能源、农业农村、生态环保、社会民生等重点领域短板，加快推进已纳入规划的重大项目。

　　在加强地方政府专项债券资金和项目管理方面，《指导意见》提出，财政部门要完善地方政府专项债券制度，优化专项债券发行程序，合理安排发行进度。分配地方政府专项债券规模时，充分考虑债务水平外，还要考虑在建项目和补短板重大项目资金需求，以及国家重大建设项目库项目储备情况。

　　实际上，今年8月份以来，财政部便多次发文，明确9月份、10月份新增地方政府专项债发行进度。

　　中债数据和财政部发布的信息显示，2018年9月份，全国发行地方政府债券7485亿元。其中，一般债券745亿元，专项债券6740亿元;按用途划分，新增债券7044亿元，置换债券和再融资债券(用于偿还部分到期地方政府债券本金，下同)441亿元。

　　1~9月累计，全国发行地方政府债券37994亿元。其中，一般债券20356亿元，专项债券17638亿元;按用途划分，新增债券20113亿元，置换债券和再融资债券17881亿元。

　　从债券托管余额来看，10月，债券托管量合计为565251.87亿元，同比增长13.85%，环比增加4426.77亿元。其中，地方政府债托管余额为181150.74亿元，同比增长27.62%，环比增加1231.42亿元。

　　与9月数据对比来看，10月份地方债发行量环比下降超过65%。光大证券固定收益分析师张旭等人发文表示，地方债发行大幅回落，10月份发行量环比减少超过4925亿元，2018年发行已渐入尾声。

　　《每日经济新闻》记者注意到，地方债发行将放缓在此前便已经被市场所预料。国盛证券固定收益分析师刘郁在10月上旬时发布的研报中提到，经历8~9月的发行高峰后，国内新增专项债剩余额度已经不多，预计后续发行进度将大幅放缓。

　　有效发挥补短板促投资作用

　　据中诚信国际统计，前10月地方政府债券共发行40554.14亿元，其中，专项债18911.51亿元，占比为46.63%，一般债21642.63亿元，占比为53.37%。从募集资金用途上看，新增债券达到21436.16亿元，占比52.86%;置换债券13127.71亿元，占比32.37%;再融资类债券5990.27亿元，占比14.77%。

　　至于地方债发行进度，财政部最新数据显示，截至10月18日，各地发行地方政府专项债券18169.26亿元。其中，发行新增专项债券12648.26亿元，占全年新增专项债务限额13500亿元的93.7%;各地发行地方政府一般债券21155亿元。其中，发行新增一般债券7891.68亿元，占当年新增一般债券限额8300亿元的95.1%。

　　从上述数据可以看出，无论是新增专项债还是新增一般债，发行任务均基本完成。面对经济下行压力，地方债补短板、促投资的作用受到高度重视。今年7月份以来，专项债发行加速，迎来了发行高峰期。

　　日前，国务院办公厅发布的《关于保持基础设施领域补短板力度的指导意见》提出，加强地方政府专项债券资金和项目管理，财政部门要完善地方政府专项债券制度，优化专项债券发行程序，合理安排发行进度。

　　“在当前宏观经济下行压力加大，宏观政策变中求稳的总基调下，需充分落实积极财政政策，加快地方债尤其是专项债发行，提升地方政府专项债市场化水平，充分发挥地方政府专项债在稳投资、扩内需、补短板的重要作用。”中诚信研究院分析师汪苑晖表示。

　　“今年债券品种更加丰富，2018年财政部鼓励地方政府稳步推进债券创新，陆续推出了高校、医疗、污水处理等新型专项债，未来预计品种还将不断丰富。”上海财经大学公共政策与治理研究院副院长郑春荣说。

（房掌柜整理来自中国房地产网、每日经济新闻、经济日报）